当前位置:主页 > 媒体新闻 >

中国社科院农发所课题组:中国农业体制改革评估及相关政策建议

时间:2018-11-15  来源:未知   字体显示:    阅读:

4.jpg



        党的十八届三中全会以来,与农业发展直接相关的农村集体产权、新型农业经营体系、农产品价格形成机制、农业补贴等多个方面改革不断深化,总体上取得了重要阶段性进展,一些关键改革取得突破性进展,成效不断显现。随着改革的不断深入,中国农业体制改革进入了深水区,出现了一些更加复杂的难题,需要引起高度重视并加快制定完善改革的总体方案。
    
       一、中国农业体制改革的总体进展
    
       全面深化改革以来,中央高度重视农业及相关体制改革,每年的一号文件都把推进现代农业发展的改革任务作为农业农村工作重点加以部署,并于年初提出具体改革任务,落实到相关部门;中央还研究出台了多个指导推进现代农业发展的重大改革方案,推出了一系列深化改革举措;各地按照中央部署和安排,无论是农村改革试点试验地区,还是非试点地区,都结合当地实际积极不断地推进改革。在中央的统一安排部署下,全国土地承包经营权确权登记颁证和承包地经营权流转进展明显;农业新型主体培育和农业经营体系建设迈出新步伐;农业补贴制度、农产品价格形成机制与补贴脱钩改革取得突破性进展,种业、供销社、农垦、农村金融等改革稳步推进。
    
       1.稳定农村土地承包关系工作进展顺利。各地积极推进完善“三权分置”办法,落实集体所有权,稳定农户承包权,放活土地经营权;积极开展明确界定农民的集体成员权,明晰集体土地产权归属,实现集体产权主体清晰;在二轮承包期满后耕地延包办法、新的承包期限等方面进行改革,积极探索“长久不变”的实现形式。
    
       2.农村土地确权登记颁证工作有序推进。截至2016年7月,全国完成农村土地承包经营权确权登记颁证面积6.5亿亩,约占农户家庭承包地面积的一半。
    
       3.农村承包土地经营权流转明显加快。农村土地“三权分置”,创新了农村土地集体所有制的有效实现形式,加快了农村土地要素合理流转。2012年底,全国农村土地流转面积为2.7亿亩,占家庭承包耕地面积的21.5%。到2015年底,全国家庭承包经营耕地流转面积4.43亿亩,比2012年增长64.1%,占家庭承包耕地面积的比重达到33.3%。为了促进农村产权流转交易顺利进行,各地积极推行公开交易,加快健全交易规则,完善运行机制,加强交易服务。
    
       4.新型农业经营体系正在形成。到2014年底,全国各类农业产业化经营组织35.4万个,辐射带动农户1.24万户;全国龙头企业12.6万家,销售收入8.64亿元;规模以上家庭农场87.7万户,经营耕地面积1.76亿亩;到2015年底,在工商部门登记注册的农民合作社达153.1万家,实际入社农户10090万户,约占农户总数的42%。
    
       5.农业经营方式不断创新。规模经营的方式不断创新,初步形成了农产品生产的规模经营和农业经营服务的规模经营两大类新型农业经营主体。大宗农产品价格形成机制市场化改革不断推进2014年,国家启动了东北和内蒙古大豆、新疆棉花目标价格补贴试点,推进农产品价格形成机制与政府补贴脱钩改革,同时不再实施糖料甘蔗临时收储政策。2015年起,不再实施油菜籽临时收储政策。2016年起,不再实施玉米临时收储政策,玉米价格形成机制市场化改革将迈出实质步伐,玉米生产者随行就市出售玉米,各类市场主体自主入市收购,同时建立玉米生产者补贴制度。
           6.农业支持保护补贴全面推进。2015年,财政部和农业部发布《关于调整完善农业三项补贴政策的指导意见》,选择安徽、山东、湖南、四川和浙江等5个省,由省级政府选择一部分县市开展农业改革试点,将农作物良种补贴、种粮直补、农资综合补贴(简称为“三项补贴”)合并为“农业支持保护补贴”,2016年在全国全面推开农业“三项补贴”改革,一部分补贴支持耕地地力保护,一部分支持粮食适度规模经营。
    
        7.农业金融保险改革不断深化。在农业保险体制改革方面,针对原有农业保险责任较窄、保障水平较低、理赔条件较严等广大农户反映强烈的问题,通过完善农业保险产品管理制度和工作机制,扩大农业保险覆盖面,农业保险产品体系进一步完善。2015年,财政保费补贴型农业保险已经涵盖15类农作物和6类养殖品种,共计738个农业保险产品,种植业保险在原有自然灾害险种的基础上,增加了旱灾、地震等重大灾害,泥石流、山体滑坡等地质灾害以及病虫草鼠害险种;养殖业保险责任扩展到所有疾病和疫病。在农村土地金融化改革方面,农村承包土地经营权和农民住房财产权抵押贷款试点工作正有序推进。到2015年,开展农村土地经营权抵押贷款试点的地区遍布全国。目前,两权抵押贷款试点工作进入快速发展阶段,全国人大常委会已授权在北京大兴区等232个试点县(市、区)试行农村承包土地的经营权抵押贷款、在天津蓟县等59个试点县(市、区)试行农民住房财产权抵押贷款。
    
       此外,与农业发展相关的改革举措还很多。例如,针对涉及高标准农田建设财政投入渠道多、资金使用分散的问题,财政部等部委决定在湖南省开展涉农资金整合试点。为了探索用价格机制调节农业水资源配置,国家启动了农业水价综合改革。为了提高农民组织化程度,克服小农户在市场经济发展中的弊端,国家启动了供销合作社综合改革。围绕垦区率先基本实现农业现代化,国家启动了农垦管理体制和经营机制改革。
    
       二、中国农业体制改革的主要成效
    
       近年来,以农村承包土地“三权分置”为核心的农村产权制度改革,以建立农村产权交易服务机构为中心的农村土地要素市场化改革,以培育新型农业经营主体为关键的农业经营制度改革,以最大限度减少市场扭曲和提高财政补贴效能为主要目的的农业支持保护制度改革,为现代农业发展奠定了坚实的制度基础,为农业增产和农民增收开拓了空间。
    
       1.推动了农业规模化经营。农村土地确权登记颁证和“三权分置”等改革,提高了农村土地产权的稳定性,促进了农户承包土地经营权有序流转和农村土地要素市场的发育,调动了社会资本投资农业的积极性。截至2015年底,全国家庭承包耕地流转面积达到4.47亿亩,占家庭承包经营耕地总面积的33.3%,流转合同签订率达到67.8%,农户承包地规范有序流转的机制初步建立。农户土地流转的加快,促进了新型农业经营主体的发育,推动了农业规模化经营快速发展。到2014年底,经营耕地规模50亩以上的农户数增加较快,达到341.4万户,比2013年增加近24万户,增长7.5%;占总农户数的1.3%,比2013年提高0.07个百分点。
    
       2.促进了农业增产提效。各项农业体制改革有力促进了农业综合生产能力和现代农业发展质量的持续提升。一是农业生产条件进一步改善。二是粮食生产能力跃上新台阶。三是农业生产率稳步提升。四是农作物保障水平大幅提高。
    
       3.加快了农业转型升级。目前,新型农业经营主体正在以多种方式推进农村一二三产业融合发展:首先,以农民合作社、农业生产企业为代表,直接创建初级农产品加工企业,延伸产业链条,建设从田间到餐桌的农产品全产业链,让广大农户有机会分享农产品增值的收益。其次,以休闲旅游观光合作社、农业开发公司、生态家庭农场等为代表,大力发展旅游观光休闲养生等特色现代农业,引导农户通过土地经营权入股参与资源开发,发掘农业的多功能性,拓展农户的收入增长源。此外,在市场机制的倒逼下,龙头企业与农户的合作关系正逐步走向契约化,通过农户土地保底分红、参与收益分享以及提供生产成本价保护等方式,与农户形成紧密的利益联结机制。
 
       4.刺激了农民收入增长。全面深化农村改革,特别是农村土地制度改革,促进一部分农民放弃了农牧业小规模生产经营,转移到非农产业就业,实现了农民人均工资收入快速增长。2015年,全国农民人均工资性收入达到4600元,比上年增长10.8%,工资性收入占人均可支配收入的比重为40.3%,对全年农民增收的贡献率达到48.0%。同时,农村土地制度改革促进了农村土地流转市场发育,农村土地租赁、入股和大田托管以及联合经营等新型农业适度规模经营的发展对保持农民财产净收入和第一产业经营净收入继续较快增长发挥了积极作用。从2013年到2015年,农民人均可支配收入由9430元增加到11422元,增长了21.1%。其中,农民人均财产净收入由195元增加到252元,增长29.2%,特别在近年来农产品价格总体水平涨幅明显回落的情况下,农民家庭经营第一产业人均净收入由2840元增加到3155元,增长11.1%。同期,城乡居民人均可支配收入之比由2.81下降到2.73。很明显,在经济发展进入新常态下,农民收入继续较快增长,城乡居民收入差距继续缩小,各项农业农村体制改革做出了重要贡献。未来农民增收仍需要依靠改革红利的极大释放。
    
       三、当前农业体制改革面临的突出问题
    
       这次全面深化农业农村改革,总体上是在顶层设计推动下进行的,改革思路明确,改革进程有序,但也有一些地方对改革理解不准,束手束脚,主动性不够,缺乏探索,机械地理解改革顶层设计,由此影响到农业发展相关体制改革的实施效果。同时,推进与农业发展直接相关的体制改革,理论上和实践中都普遍存在着一些亟待解决的重大问题,也带来了一些新的重大问题。无论是深化改革本身,还是改革预设目标与实际结果之间的差异,都需要高度重视。
    
       1.农村产权改革和新型农业经营体系构建的顶层设计仍不够全面。目前,在农村集体产权改革过程中,国家明确规定转让限定在农村集体经济组织内部,实行封闭运行,但是具体到哪个层次,农村集体产权内部流动和外部开放之间的矛盾如何处理,这些具体问题在改革实践中让基层干部难以把握。在全面深化农村改革的总体设计中,由于缺乏对新型农业经营主体权益方面的指导性意见,各地对新型农业经营主体权益保护不到位,这对现代农业发展及其长期投资具有明显的不利影响。新型农业经营主体培育面临产权不安全,土地和资金、人才等要素市场发育滞后的制约。
    
       2.农村集体经济组织成员资格与土地承包经营权益关系仍不明确。农村集体产权制度改革的目的是,在坚持农村集体所有制不变的前提下,建立与市场经济相适应的、能够促进现代农业发展的农村产权制度。但是,农民普遍地认为集体土地和其他资产的权益是成员权。成员权是一种个人财产权利。只要是农村集体经济组织成员,他们就有取得农村土地承包权和分享集体土地所带来的利益的权利。随着成员的离开或去世,这种权益就应该消亡。农民的这种成员权思想在现有法律中也予以承认。例如,《物权法》第59条规定“农民集体所有的不动产和动产,属于本集体成员集体所有”;《农村土地承包法》的第五条也规定了成员的权利。
    
       普通农民对农村承包土地等的理解,表现在确权登记颁证实践中对已经不是集体成员但仍然享有成员权益做法的冲突。有些地方农民认为过世的老人、丧失劳动能力而由国家集体供养的五保老人,不应再享有承包土地的权益。集体成员资格认定制度建设严重滞后,给当前确权登记颁证工作带来了很多纠纷。
    
       农村土地流转,有效地保护了承包土地农民利益,增加了农民财产性收入,但是近些年来流转土地租金上升过快导致中国农产品价格上涨和农业国际竞争力削弱的问题也十分突出。一些地方承包土地流转用来种植粮食的每亩年租金普遍地高达500元以上,这是种植粮食净利润的几倍,与投入的物质费用相当。土地流转租金已经成为粮食成本上升的重要推手,成为粮食价格的主要构成,在很大程度上影响着中国粮食国际竞争力。农民承包地流转用来生产蔬菜等,价格更高。土地承包者利益和流转经营权生产者利益冲突十分明显。
    
       3.改革的成本分摊机制和办法尚不完善。改革成本分摊机制影响基层推动改革的积极性和改革质量。农村土地确权登记颁证,国家财政按10元/亩的标准提供工作经费,地方政府给予一定补贴。但是,由于中国一些地方土地细碎化现象十分严重,确权的成本很高,而农产品主产区,特别是粮食主产区,基本上都是财政比较困难的地区,缺乏财力承担过重的土地测绘等费用。除土地实测外,还需要对台账进行严格后期整理,一些测绘公司在一些乡镇对完成确权登记颁证工作的市场报价每亩达到了100元至200元,个别地方甚至每亩报价高达300元。
    
       4.新型农业经营主体带动农户发展现代农业的能力总体上非常有限。总的看,新型农业经营主体创新还处在初级阶段,普遍存在生产、服务经营规模小、自有资产少、经营技术人才缺乏、抗风险能力弱、整体竞争力水平低下、带动农民增收能力弱的问题。特别是面对国外农产品“天花板”价格以及国内劳动力成本、土地流转费用不断攀升的双层夹击,中国新型农业经营主体面临生存与发展并存的严峻挑战,粮食类的规模经营主体和加工企业尤其突出。
    
       在少数个别地区,出现了政府过度干预、人为强迫农户集中土地搞规模化经营、垒大户的越位现象,违背了新型农业经营主体创新的政策初衷;同时还出现一些涉农企业为骗取政府补贴、税收优惠和信贷政策等,创办冒牌合作社,政府监管缺失的问题,这类新型农业经营主体完全没有能力带动农民发展现代农业,也不可能对农民增收做出贡献。
    
       5.农业支持保护制度改革使供给体系效率和农民利益保护之间矛盾显现。风险兜底是中国农业支持保护体系的重要设计,无论是最低收购价还是临时收储,都体现了财政补贴的风险兜底作用。财政补贴对市场的风险兜底一方面实现了粮食的稳产增产,另一方面也形成了大量库存积压与财政浪费。目前,玉米临储库存达2.5亿吨,稻谷按最低收购价库存1亿吨,基本为全球玉米、水稻储备的一半。2015年,中央本级粮油物资储备支出为1837亿元,较2010年的608亿元增长了2倍;而同期中央一般公共预算约增长1倍。无论是WTO约束的黄箱补贴“天花板”,还是国内财政保障能力,都很难继续维持现有的托市收购政策与储备水平。
    
       粮食去库存,减轻财政负担,必须推进农业补贴制度和农产品价格形成机制改革。但是,由于中国农业生产成本较高和经营规模较小,粮食等大宗农产品缺乏国际竞争力,如果按照国际市场价格来决定中国粮食生产者出售价格,中国粮食生产者基本上不可能获得净利润,现金收益也是微乎其微的。即使给予生产者直接补贴,中国多数粮食生产者也可能面临亏损。
    
       6.目标价格改革试点总体上没有完全实现预期目标。棉花、大豆目标价格和价补分离改革试点没有取得明显成效,并且还带来了一些新的问题。近年来,中国棉花供求关系没有明显改善,国内1000多万吨的库存没有消化。2015年,尽管国内棉花产量继续下降,总产量560万吨,却进口了235万吨的棉纱和176万吨的棉花。目标价格改革试点以来,大豆目标价格水平保护稳定,每吨4800元,但是国内大豆生产能力萎缩的态势没有扭转,产需缺口继续扩大,2015年大豆进口超过8000万吨。同时,目标价格补贴操作成本过高,基层干部意见比较大。棉花和大豆优质优价机制没有建立起来,国内仍然没有形成话语权。比较而言,大豆目标价格改革后与改革前在市场与贸易等方面基本没有变化,基本上没有取得进展。
    
       四、进一步深化农业体制改革的政策建议
    

       全面深化农村改革,推进农业供给侧结构性改革,总体上需要进一步协同推进新型城镇化和农业现代化,统筹考虑农业和农民问题,要着眼于发展现代农业,促进农地资源优化配置和适度规模经营。要在保护农户土地承包权益的基础上,赋予新型农业经营主体更多的土地权能,在确保国家对现代农业投入的基础上,优化投资结构,发挥财政投入引导作用,撬动更多的社会资本投资现代农业,提高投资效率,增强农业国际竞争力。
    
       1.在确权基础上加快培育农村土地要素市场。首先,按照农村产权改革顶层设计时间表,如期完成农村集体土地确权工作,进一步明确和提升农村土地承包经营权确权登记颁证的法律效力,并借此机会建立统一的地籍信息系统,全面强化地籍管理。其次,积极鼓励地方探索让那些纳入城市社会保障体系、不再依赖土地的农民自愿有偿退出土地承包权的办法,有序集中土地,促进流转土地价格保持在有利于提高中国农业竞争力的合理水平。推进土地承包权自愿有偿退出,首要任务是做好集体成员资格认定工作。应避免一刀切,充分发挥各地政府的信息优势,以坚守底线和广大农民群众普遍接受为基本原则,发挥农村基层组织的积极作用,因地制宜地确定哪些人应该退出,哪些人又该被界定为集体成员。同时,要逐步厘清集体成员权的内涵,为让土地释放更强功能扫清障碍。第三,鼓励并规范土地流转市场,促进适度规模经营。建立健全土地流转信息平台,强化信息发布、政策咨询、合同备案、价格评估、纠纷仲裁等服务机制,引导土地经营权更多地通过公开市场流转,引导土地向适度规模经营和粮食生产的经营主体流转,促进农村集体土地和农户承包地流转市场规范运行,让农村土地所有权、承包权和经营权“三权分置”的优势得到进一步发挥。
    
       2.及时将试点经验总结上升为指导规范改革实践的法规和政策。首先建立健全试验区激励机制,适时、客观、明确赋予农村改革试验区“试错权”。针对改革试验与现行政策、法律、法规之间存在的矛盾,只要试验区的改革大方向与社会主义的立法精神一致,把握方向,就可大胆探索。试验不等于示范,试验的结果包含证实和证伪。试验成功了,可以作为示范性经验加以推广。即使试验失败了,也有意义,可以为其他地方提供借鉴,避免重走弯路。其次,及时总结改革试验区的经验教训。现有的相关法律法规和政策的一些条款相对滞后,造成地方在改革实践中难免出现与某些体制甚至部分下位法形成冲突。改革试验的重要目的是把底层经过实践检验是正确的措施上升为政策、法律、法规,把改革试验成果制度化。第三,要处理好改革试验区与非试验区的关系。一方面,国家有关部门要求农村集体产权制度改革限定在改革试点区域。另一方面,很多非试点地区一直在开展农村集体产权制度改革,但存在合法性风险,有必要给予这些非试点地区改革的合法性认可。
    
       3.积极推进农业供给侧结构性改革。首先,进一步完善农业补贴政策。为了更好地保护耕地地力和支持粮食适度规模经营,更好地实施新形势下国家粮食安全战略,更好地推进农业供给侧结构性改革,提高农业供给体系质量和竞争力,需要在稳定加大补贴力度的同时,改进补贴办法,提高补贴效能,有效实施农业补贴政策。建立农业支持保护补贴制度,既要让拥有承包地的农户必须把土地耕种与地力保护结合起来,把农业生产与生态环境保护结合起来,又要让粮食适度规模经营新型主体作为享受对象,这样才能促进多种形式的农业适度规模经营在现代农业发展中发挥引领作用。农业支持保护补贴要与农村土地制度改革放活经营权并允许耕地经营权抵押相结合,加大对新型农业经营主体发展粮食适度规模经营的支持力度,从根本上解决中国原有补贴制度下流转土地的真正粮食生产者无法最终成为受益者的矛盾。其次,构建农业的风险共担机制,发挥财政补贴的杠杆作用。随着中国农业生产的规模化、专业化程度不断提高,构建覆盖农业生产与市场流通的风险共担机制将成为农业供给侧结构性改革的重要工具之一。具体来说,以商业保险机构为主体,设计面向农业规模生产经营主体的综合保险机制,政府通过保费补贴的杠杆作用,如灾害保险和目标价格保险,与农业规模生产经营主体共担风险。由此将传统意义上粮食市场风险的财政托底转化为规模以上单位农业生产的风险共担,发挥财政补贴的杠杆作用。第三,进一步优化粮食储备结构,提高储备效率。当前,国际公认的粮食安全线标准为库存消费比17%~18%。美国联邦粮食储备每年的储备量约为500万吨,占粮食产量的1%左右。在粮食整体增产和全球贸易一体化的格局下,应逐步分离商业储备与政策性储备,并缩小核心政策性储备规模。要积极探索在商业储备领域逐步推进混合所有制改革和资产证券化的方式,扶持储备市场多元经营主体,推动形成一个充分竞争的市场环境,从而在整体上构建一个以市场化运作的商业储备为主,政策储备作为安全保障的储备体系。第四,加大对农业保险的支持力度。要减少政府直接补贴,加强农业保险制度建设,为现代农业建设和一二三产业融合发展提供“防洪坝”。一是逐步建立口粮作物的农业保险全覆盖制度,并对国家产粮大县的水稻、小麦实行基本保费全补贴。二是创新农业保险新产品,重点开发针对新型农业经营主体专属的农业保险产品,为新型农业经营主体创新提供支撑力量。三是对部分地方政府开展的优势特色产业保险给予一定比例的财政补助。
    
      4.进一步完善最低收购价政策。实施稻谷、小麦托市收储政策以来,稻谷、小麦生产者利益得到有效保护,国内稻谷、小麦生产和市场总体平稳,曾有效避免了2008年前后全球粮食危机和东南亚多数国家禁止或者限制出口对国内粮食市场的不利影响和冲击。目前,国内稻谷、小麦市场对托市政策已经高度依赖,稻谷、小麦托市收储政策的改变或者调整都将对稻谷、小麦,甚至粮食乃至整个农产品市场产生重要影响,对此需要进行全面评估,以最小不利影响和代价实现最大政策目标。首先,继续实施并进一步完善稻谷、小麦收储政策,充分发挥托市作用,合理引导市场预期,保护稻谷、小麦生产者利益,促进稻谷、小麦等供求平衡,避免稻谷库存继续膨胀,为稻谷、小麦和其他粮食品种市场出清创造条件。同时,建立稻谷、小麦产销等稳定机制,确保口粮绝对安全。
    
       其次,应将稻谷、小麦收储政策调整与农业支持保护补贴协调配套起来。对取消稻谷政策性收储或者调低稻谷收储价格的地区,在合并粮食直补、农资综合补贴和良种补贴时,可相应地将收储费用补贴转变为这三项补贴的增量,根据农民粮食销售情况发放价外补贴。此外,应引入竞争机制确定稻谷、小麦托市收储政策的实施规模与执行主体。不同省份托市收储粮食规模不仅取决于其粮食生产规模,还应与政策性库存粮食出库进度等挂钩,以引导优质粮食品种生产,促进政策性收储粮食市场出清。凡是达到一定资质条件的,积极入市收储政策性收储稻谷、小麦的主体,其收储费用补贴可以竞价确定。
    
       5.全面深化大宗农产品价格形成机制市场化改革。为充分发挥价格对大宗农产品供求关系的调节作用,促进生产结构调整,理顺大宗农产品国际国内价格关系、大宗农产品全产业链不同环节间价格关系以及大宗农产品与其替代品价格关系,必须推进价格形成机制市场化改革。首先,尽管玉米等收储制度改革可能会带来一些不利影响,但当前加快价格形成机制市场化改革势在必行。玉米临时收储政策虽然发挥了很多积极作用,但这一政策的不可持续性问题突出,特别是面临的“国产粮食进库、进口粮食入市”的困局以及“入库多、拍卖难、出库少”矛盾的累积,不推进玉米价格形成机制改革将是难以解决的。其次,为了尽可能避免国际市场的过度冲击,特别是避免玉米等生产能力的破坏和长期萎缩,必须兼顾玉米等产业发展的多种目标。一方面,允许国内玉米供求关系和国际市场农产品市场价格影响国内农民出售玉米价格;另一方面,要加快培育国内玉米等粮食市场,推进相关配套改革,不失时机地掌控国内玉米等价格形成的话语权。


      作者简介:中国社会科学院农村发展研究所课题组,成员包括魏后凯,中国社会科学院农村发展研究所所长,研究员,博士生导师;李国祥,中国社会科学院农村发展研究所研究员、博士生导师;苑鹏,中国社会科学院农村发展研究所研究员、博士生导师;郜亮亮,中国社会科学院农村发展研究所副研究员;胡冰川,中国社会科学院农村发展研究所副研究员。(北京 100732)

      来源:《求索》2017年第4期

      公众号编辑对做法、成效部分内容进行了适当删减。





----------------------------分隔线----------------------------
e